Nhận thức rõ ý nghĩa và tầm quan trọng của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (Luật năm 2015) trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của địa phương nói chung và của UBND tỉnh nói riêng nên công tác chỉ đạo, tổ chức triển khai thực hiện Luật trên địa bàn tỉnh đã được UBND tỉnh Hà Giang thực hiện nghiêm túc.Đến nay, hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Hà Giang theo Luật năm 2015 đã dần đi vào nền nếp, chất lượng của các văn bản ban hành từng bước được nâng cao. Số lượng văn bản được ban hành tương đối lớn, nội dung trải đều các lĩnh vực khác nhau của đời sống kinh tế - xã hội, góp phần thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước và chỉ đạo, hướng dẫn, tổ chức thực hiện các quy định trên địa bàn tỉnh làm cho hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện hơn, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý xã hội bằng pháp luật. Tuy nhiên qua việc thực hiện hoạt động, xây dựng ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh đã gặp một số khó khăn, vướng mắc trong việc áp dụng Luật Ban hành văn bản QPPL, cụ thể: 

         Một là,quy định về bãi bỏ văn bản QPPL: Tại khoản 01 Điều 12 Luật năm 2015 quy định “Văn bản QPPL chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng văn bản QPPL của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền.”. Tuy nhiên, văn bản bãi bỏ văn bản QPPL lại không đáp ứng đầy đủ các dấu hiệu của một văn bản QPPL theo quy định tại Điều 2 và khoản 1 Điều 3 Luật năm 2015. Đồng thời, văn bản bãi bỏ văn bản QPPL không chứa các QPPL, nhưng phải tuân thủ theo trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL, nên mất thời gian và phải thực hiện các thủ tục không cần thiết. Đặc biệt, việc bãi bỏ văn bản QPPL do Sở Tư pháp chủ trì soạn thảo thì phải thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định, nhưng ý kiến của Hội đồng tư vấn  lại không có nội dung thẩm định, vì nội dung văn bản bãi bỏ không chứa các QPPL. Ngoài ra việc ban hành văn bản bãi bỏ theo trình tự, thủ tục của văn bản QPPL dẫn đến việc kéo dài thời gian của văn bản (thực hiện từ quy trình lập đề nghị, lấy ý kiến, thẩm định, trình kỳ họp UBND tỉnh…), quy định này không mang tính kịp thời trong việc bãi bỏ văn bản. Trong khi đó tại Điều 146 Luật năm 2015 quy định các trường hợp xây dựng, ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn không có trường hợp bãi bỏ. Và việc ban hành văn bản bãi bỏ theo hình thức QPPL dẫn đến bất cập trong việc thực hiện hệ thống hóa văn bản QPPL vì văn bản bãi bỏ sẽ tồn tại rất lâu trừ khi Luật năm 2015 hết hiệu lực thì các văn bản bãi bỏ mới hết hiệu lực theo, mặt khác Luật năm 2015 không quy định thời điểm kết thúc của văn bản QPPL ban hành bãi bỏ văn bản QPPL. Do đó, khi hệ thống hóa các văn bản QPPL còn hiệu lực sẽ tồn tại rất nhiều loại văn bản này.

Hai là, ban hành thủ tục hành chính trong văn bản QPPL:

Theo quy định tại khoản 4 Điều 14 Luật năm 2015 thì kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2016, văn bản QPPL của địa phương không được quy định thủ tục hành chính, trừ trường hợp được luật giao. Quy định này được hiểu là địa phương chỉ được quy định thủ tục hành chính khi được giao trong luật, không phải được giao trong các văn bản dưới luật. Tuy nhiên tại khoản 4 Điều 27 Luật năm 2015 thì HĐND tỉnh có thẩm quyền ban hành nghị quyết để quy định các biện pháp có tính chất đặc thù phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và khoản 3 Điều 28 Luật năm 2015 quy định UBND tỉnh có thẩm quyền quy định các biện pháp để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. Do vậy, để các biện pháp, chính sách đặc thù do địa phương ban hành đảm bảo tính khả thi, thì phải ban hành các quy định về trình tự, hồ sơ, yêu cầu, điều kiện và cách thức thực hiện...do đó đã đáp ứng đầy đủ dấu hiệu của một thủ tục hành chính, nhưng ở địa phương không được ban hành thủ tục hành chính vì vi phạm quy định khoản 4 Điều 14 Luật năm 2015 và không được giao trong Luật. Tuy nhiên nếu không quy định thủ tục hành chính thì sẽ không thể ban hành được biện pháp, chính sách riêng của tỉnh. Vì vậy dẫn đến khó khăn trong quá trình ban hành văn bản ở địa phương.

Ngoài ra, trong quá trình áp dụng quy định này địa phương gặp một số khó khăn, lúng túng, nhất là trong việc sửa đổi, bổ sung quy định về thủ tục hành chính trong các văn bản QPPL của địa phương đã được ban hành trước ngày Luật năm 2015 có hiệu lực để phù hợp với tình hình thực tiễn của địa phương hiện nay.

Ba là, quy định lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL: đối với một số văn bản QPPL cấp trên giao UBND tỉnh ban hành công văn, kết luận…phân công cho cơ quan chuyên môn thực hiện soạn thảo văn bản theo nội dung đã được giao quy định chi tiết. Trong trường hợp này nếu thực hiện theo quy trình lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL để xin ý kiến của UBND tỉnh chấp thuận theo quy định của Luật năm 2015 sẽ mang tính chất thủ tục và mất thời gian.

Bốn là,quy định hiệu lực trở về trước: Tại Điều 152 Luật năm 2015 quy định “chỉ trong trường hợp thật cần thiết để bảo đảm lợi ích chung của xã hội, thực hiện các quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân được quy định trong luật, nghị quyết của Quốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan trung ương mới được quy định hiệu lực trở về trước”. Văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt không được quy định hiệu lực trở về trước. Tuy nhiên, trong thực tiễn, các văn bản QPPL ở địa phương được ban hành trên cơ sở phân cấp, ủy quyền của các cơ quan trung ương. Do vậy, thời điểm có hiệu lực của văn bản ở địa phương sẽ chậm hơn văn bản của các cơ quan cấp trên và sẽ có hiệu lực muộn hơn văn bản của trung ương nhưng không được quy định hiệu lực trở về trước, nên sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của các đối tượng được áp dụng, đặc biệt là các chính sách hỗ trợ.

Năm là, về văn bản quy định chi tiết: tại khoản 4 Điều 154 Luật năm 2015 quy định “văn bản QPPL hết hiệu lực thì văn bản QPPL quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”, việc quy định như trên trong thực tế đã gặp phải những khó khăn, vướng mắc, cụ thể: (1) Luật năm 2015 chưa đưa ra khái niệm thế nào là văn bản quy định chi tiết, gây khó khăn trong việc rà soát, xác định văn bản quy định chi tiết đương nhiên hết hiệu lực; (2) Trong một số trường hợp, văn bản QPPL của cấp trên được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn, có hiệu lực ngay từ ngày ký ban hành hoặc thời gian từ lúc ký ban hành đến thời điểm có hiệu lực ngắn, dẫn tới việc xây dựng văn bản quy định chi tiết không thể kịp thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL của cấp trên. Trong khi đó các văn bản quy định chi tiết cũ đã bị hết hiệu lực theo quy định tại khoản 4 Điều 154 Luật năm 2015 nhưng các văn bản quy định chi tiết mới thì chưa thể kịp ban hành nên đã tạo ra “khoảng trống pháp lý” do không có văn bản QPPL điều chỉnh quan hệ xã hội, gây khó khăn và rủi ro cho công tác quản lý, điều hành; (3) Trên thực tế nhiều văn bản quy định chi tiết cũ vẫn phù hợp với thực tế và phù hợp với văn bản QPPL của cấp trên mới được ban hành. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 4 Điều 154 Luật năm 2015 thì các văn bản quy định chi tiết này đương nhiên hết hiệu lực, phải ban hành lại (kể cả giữ nguyên nội dung), dẫn tới lãng phí nguồn lực không cần thiết.

Sáu là, vấn đề hiểu thế nào là “biện pháp có tính chất đặc thù”, "biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước" được quy định tạikhoản 4 Điều 27 và khoản 3 Điều 28 Luật năm 2015 hiện nay còn đang có nhiều ý kiến, cách hiểu khác nhau. Do đó, việc ban hành văn bản QPPL trong các trường hợp nêu trên còn có vướng mắc, bất cập trong cách hiểu và thực hiện trong thực tiễn.

Bảy là, về căn cứ ban hành văn bản: theo quy định tại Điều 5 của Luật năm 2015 thì một trong những nguyên tắc ban hành văn bản quy phạm pháp luật là phải “Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật”. Hay nói cách khác, việc ban hành văn bản phải có căn cứ pháp lý. Và khoản 1 Điều 61 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “Căn cứ ban hành văn bản là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực hoặc đã được công bố hoặc ký ban hành chưa có hiệu lực nhưng phải có hiệu lực trước hoặc cùng thời điểm với văn bản được ban hành. Căn cứ ban hành văn bản bao gồm văn bản quy phạm pháp luật quy định thẩm quyền, chức năng của cơ quan ban hành văn bản đó và văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn quy định nội dung, cơ sở để ban hành văn bản”.Như vậy, căn cứ vào các quy định nêu trên thì pháp luật đã quy định cụ thể căn cứ pháp lý để ban hành văn bản QPPL bắt buộc phải là văn bản QPPL. Trường hợp, nếu không tuân thủ đúng quy định thì các văn bản đã được ban hành đó là các văn bản có dấu hiệu trái pháp luật và phải được kiểm tra, xử lý theo quy định của Điều 103, Điều 104 và Điều 130 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Tuy nhiên, trong thực tế hiện nay việc lấy văn bản hành chính làm căn cứ pháp lý cho việc ban hành văn bản QPPL trong nhiều trường hợp là rất cần thiết. Chẳng hạn như có nhiều quyết định của UBND tỉnh phải căn cứ vào các văn bản không phải là văn bản QPPL của các cơ quan trung ương như các quyết định về phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; về chương trình việc làm, dạy nghề mang tính giai đoạn, hướng dẫn về ngân sách, đầu tư, thuế...

Từ những khó khăn, vướng mắc nêu trên, xin có một số đề xuất, kiến nghị sau đây:

Một là, đối với việcbãi bỏ văn bản QPPL: đề nghị xem xét sửa đổi nội dung của khoản 1 Điều 12 Luật năm 2015 “bãi bỏ bằng văn bản QPPL của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó”. Để việc ban hành văn bản bãi bỏ đảm bảo tính kịp thời và các văn bản bãi bỏ sẽ không tồn tại trong hệ thống hóa các văn bản QPPL mãi mãi.

Hai là, ban hành thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật:

Đề nghị sửa đổi, bổ sung khoản 4 Điều 14 (các hành vi bị nghiêm cấm) Luật năm 2015, theo đó bổ sung trường hợp ngoại lệ cho phép địa phương được quy định thủ tục hành chính trong trường hợp HĐND tỉnh ban hành nghị quyết theo khoản 4 Điều 27 và UBND tỉnh ban hành quyết định theo khoản 3 Điều 28 của Luật năm 2015. Để có thể ban hành được các biện pháp có tính chất đặc thù, thực hiện chức năng quản lý nhà nước cho phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, an ninh - quốc phòng của địa phương;

Sửa đổi, bổ sung khoản 4 Điều 172 (Hiệu lực thi hành) để quy định về sửa đổi, bổ sung các quy định về thủ tục hành chính đã ban hành trước ngày Luật năm 2015 có hiệu lực theo hướng cho phép sửa đổi, bổ sung thủ tục hành chính được ban hành trước ngày 01 tháng 7 năm 2016 với điều kiện không được làm phát sinh thủ tục hành chính mới hoặc quy định thêm thành phần hồ sơ, yêu cầu, điều kiện, tăng thời gian giải quyết thủ tục hành chính đang áp dụng.

Ba là, quy định lập đề nghị: đề nghị bổ sung quy định trường hợp cơ quan chuyên môn đã được UBND tỉnh chủ động giao, phân công chủ trì soạn thảo văn bản quy định chi tiết thì không cần cơ quan chuyên môn phải lập đề nghị xây dựng quyết định trình Chủ tịch UBND tỉnh theo quy định của Điều 127 Luật năm 2015. Để đảm bảo tính kịp thời, tránh việc lập đề nghị chỉ mang tính chất thủ tục.

Bốn là, quy định hiệu lực trở về trước: đề nghị sửa đổi, bổ sung khoản 3 Điều 152 Luật năm 2015 theo hướng văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt được quy định hiệu lực trở về trước đối với các văn bản quy định về lợi ích chung của xã hội, quyền, lợi ích của các tổ chức, cá nhân để đảm bảo quyền, lợi ích của các đối tượng được áp dụng, đặc biệt là các chính sách hỗ trợ.

Năm là, về văn bản quy định chi tiết: cần làm rõ khái niệm “văn bản quy định chi tiết” để cho các cấp, các ngành có sự thống nhất trong việc rà soát, xác định văn bản quy định chi tiết đương nhiên hết hiệu lực ở địa phương; ban hành văn bản quy định chi tiết có hiệu lực đồng thời với văn bản QPPL của cấp trên để không tạo ra các “khoảng trống pháp lý” do không có văn bản điều chỉnh quan hệ xã hội, gây khó khăn và rủi ro cho công tác quản lý, điều hành; và đề nghị bãi bỏ quy định tại khoản 4 Điều 154 Luật năm 2015 “Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành, văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực” để tiết kiệm nguồn lực trong xây dựng văn bản tránh sự lãng phí không cần thiết cho ngân sách nhà nước.

Sáu là, cần nghiên cứu, làm rõ nội dung và phạm vi (giới hạn) của quy định "biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước", “biện pháp có tính chất tính chất đặc thù..."  tại khoản 4 Điều 27, khoản 3 Điều 28 Luật năm 2015 để tạo sự rõ ràng, thống nhất trong thực hiện. Trong đó, phải vừa bảo đảm sự thống nhất với các Luật liên quan (Luật ngân sách, Luật tổ chức chính quyền địa phương...), vừa bảo đảm sự chủ động của địa phương nhưng cần thống nhất nguyên tắc để tránh sự tùy tiện, nếu không rất khó kiểm soát việc ban hành văn bản QPPL trong các trường hợp trên có các quy định vượt (khác, trái) văn bản của cấp trên.

Bảy là, về căn cứ ban hành văn bản, đề nghị sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 61 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 để phù hợp với thực tiễn. Vì trong thực tế hiện nay việc lấy văn bản hành chính làm căn cứ pháp lý cho việc ban hành văn bản QPPL trong nhiều trường hợp là rất cần thiết vì những văn bản này có nội dung chỉ đạo, hướng dẫn cụ thể có giá trị làm cơ sở pháp lý về mặt nội dung cho các địa phương ban hành các thể chế, chính sách phù hợp với điều kiện cụ thể. Cho nên nếu không căn cứ vào các văn bản này thì việc ban hành nghị quyết của HĐND tỉnh, quyết định của UBND tỉnh thiếu tính thuyết phục và là một thiếu sót trong việc xác định cơ sở pháp lý về nội dung./.

Bài: Diệu Thúy (Sở Tư pháp Hà Giang).